内部刊物

（第4期）

中共福州市马尾区委办公室

中共福州市马尾区委政研室                   2020年11月18日

[2020年区重点课题]

琅岐城乡融合发展思路研究

琅岐经济区课题组

2019 年5月，中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，12月，《国家城乡融合发展试验区改革方案》出台，决定在全国设立包括福州东部片区在内的 11个城乡融合发展试验区，马尾区位于福州东部片区范围内。作为马尾区农村所在的主要片区，琅岐作为试点率先开展城乡融合试验。其目的在于，通过琅岐东部片区城乡融合发展的改革试验，为马尾区的城乡融合发展指明改革方向；为福州东部片区的城乡融合发展提供成功经验，为基层探索城乡融合发展路径搭建有效平台。现就琅岐城乡融合发展现状、存在问题、战略方向、政策建议等作初步探讨。

一、琅岐东部片区城乡融合发展现状

琅岐地处闽江入海口，全岛三面环江，东面临海，西与福州郊区亭江镇相接，岛内行政区域面积8828公顷，地理位置优越，土地连片平整，其中西部片区城市化发展迅速，东部片区保留着在地原乡风貌，具有城乡融合发展的雏形。

（一）地理区位。琅岐位于福建省东面与福州市隔江相望，为国家海上丝绸之路核心区、福建自贸区、福州新区的重要组成部分。连接琅岐对外交通的福州绕城高速、福州乐部快速通道已建成通车，琅岐岛距长乐国际机场缩短为20公里，距福州市中心缩短为25公里，距福州经济技术开发区及马尾港20公里，目前琅岐已融入福州主城区半小时生活圈。

（二）产业现状。琅岐的精品农业久负盛名。岛上河浦纵横，土地肥沃，物产丰富，鱼、米、禽、蛋、蔬、瓜果等农副产品资源丰富，素负鱼米之乡的美称。琅岐作为传统的农业生产区，是福建省蔬菜副食品基地。旅游文化影响力进一步提升。2019年琅岐岛成功举办第七届海峡青年节、“2019年琅岐红蟳节”、“2019年琅岐葡萄节”、2019环福州·永泰国际公路自行车赛（马尾赛段）等活动，累计接待游客近30万人次。

（三）自然文化资源。岛内可供开发的土地10万多亩，海岸线30公里，滩涂面积37平方公里，山丘约占全岛陆地面积的三分之一。最高的白云山，海拔275米，此外还有九龙山、鼓尾山等，层峦绵亘10余公里，组成一个小丘陵群体。琅岐岛为典型亚热带海洋性气候，四季分明，年平均降水量1600毫米。琅岐岛是一座有着千年历史故事的岛屿，历史从南北朝延续至今，拥有“刘岐”“琅崎”的古称，以海丝文化、儒释道文化、古村非遗文化等为代表。

（四）基础设施及公共服务设施建设。琅岐岛现有25.68公里的环岛路，形成琅岐交通的主环，南北方向有福州绕城高速，已建设闽江马尾对台综合客运码头。琅岐岛西部建有110千伏变电站，已基本实现对各个村庄电网升级改造工程。日供水50000m³的琅岐海峡水厂已竣工验收，岛内实现村民自来水管网全覆盖，集镇范围及部分居民聚集点基本实现4G网络覆盖，以及公共服务领域无线网络全覆盖。市一医院琅岐分院、海峡青年交流营地、九龙商业中心等，已建成投入使用。

二、琅岐东部片区城乡融合发展面临的问题

（一）产业结构不合理，产业融合度不足。一是第一产业现代化发展程度较低，亟待优化提升。农业种植结构杂乱，规模化生产不足、科技化程度低，导致生产管理效率低、成本高，产品品质低。特色产业红蟳养殖规模小、分布较散，没有形成很好的企业品牌和区域公共品牌。二是第二产业空白，亟待补充。琅岐“国际生态旅游岛”的定位，限制了工矿企业的引进。目前比较环保的农产品分选包装、农产品加工、新的衍生品开发等都处于空白，无法提升农产品的附加值。三是第三产业初步发展，但产业基础薄弱。琅岐拥有优质的自然生态资源，旅游资源，但目前尚以初级的农家乐、水果采摘等为主，形式单一，参与性、故事性等方面欠缺，难以吸引游客驻点消费。

（二）土地资源布局不合理，未能盘活利用。一是农业开发用地面积少。岛内农保地面积大，永久基本农田6.22平方公里，生态主红线21.32平方公里，农业生产用地面积小，且耕地和园地较为分散，很难形成规模化农业生产。二是建设用地指标不足。琅岐当前正在施行的总规是2015年获批的《福州市城市总体规划2010—2020》，可用于开发建设的土地仅为14.63平方公里（21945亩），扣除已划拨、已出让和集镇用地后，可用建设用地仅为6137亩；新修编的国土空间规划中，新增总规空间仅有6.71平方公里（约10065亩），其中还包含大量湿地和海域等，可用总建设用地仅增加6990亩，开发拓展空间有限。三是未利用地面积大。琅岐沿海滩涂地占比过高，且集中在东部片区，开发所受限制较大，其他草地及裸地未被及时整理利用。

（三）人口流失严重，城乡人口流动性较弱。一是城乡人口流动性低。琅岐缺乏农业户口转向非农业户口的政策，居民对于城乡转移兴趣不大；同时，琅岐产业发展滞后，对于外来人口吸引力较弱，城乡人才交流弱，人口流失量大。二是人口老龄化严重，人口比例失调。琅岐全岛在册人口约6.9万人，其中老年人口约1.45万人，占21%，远高于国际10%的标准，老龄化较为严重；常住岛上人口约4.2万人，青壮年多在省外及国外务工、学习，社会人口活力不足，不利于当地产业发展。三是华侨资源未充分利用。琅岐华侨占比高，对外交流频繁，但仅限于日常生活交流，由华侨引驻资源及产业较少。

（四）基础设施和公共服务设施初步发展，尚待进一步完善。一是交通方面。集镇范围内还存在部分村与村之间的道路未勾通和断头路的现象。二是村落方面。现状集镇规划建设参差不齐、杂乱无章，建筑风格亦不统一，整体面貌不协调。三是教育方面。目前小学共有班级数111班，中学共有班级数52班。但是，按现状人口7.35万人测算，需小学班级约137班，中学班级约59班，现状中小学尚不能满足需求。四是医疗、养老方面。岛内的医疗配套主要以村卫生院为主，基本满足岛内普通疾病的就医需求。福州市第一医院琅岐分院人员配置不足，满足不了当地大病医疗就诊；岛内有一家民营的养老院——星光锦苑养老院，基本可以满足岛内老年人养老的需求，但养老模式单一，养老服务体系尚未形成。

三、琅岐东部片区城乡融合发展战略方向

（一）搭建城乡融合发展平台，促进产业融合发展。一是推进特色小镇平台建设。以蓝湾小镇项目为载体，农业产业为发展基础，积极创建特色小镇平台，打造“农业+康养+旅游”三位一体的田园康养产业，促进产业融合发展，带动当地居民创富增收。二是推进美丽乡村建设。以金砂村“未来乡村社区”建设为载体，文化创意为支撑，乡村旅游为特色先导，实现乡村振兴，促进产业协同发展，建立以乡村旅游为载体的产业融合平台。三是推进现代农业产业园建设。由政府和企业共同建设多个不同主题的现代农业产业园区，形成产业集群。在园区内重新打造红蟳养殖、蔬果种植等农业产业项目。建立企业与农户间的利益共享机制，实行“保底收益+按股分红”，在服务农户的同时，让农户更多分享二、三产业增值收益。

（二）加快推进基础设施和公共服务配套建设，托起城乡融合新格局。积极推进金砂“乡村未来社区”建设，加快配套完善基础设施，以点带面推动农村人居环境改善提升。加快推进琅岐岛高端农文旅养融合度假等项目的落地建设，以蓝湾田园康养小镇建设为带动，完善功能配套，提升小镇承载能力。对砚池湖红蟳产业园加大引资和项目建设，以农业基础设施建设和生态品牌建设为重点，新增开发宜渔荒芜水面、荒滩和低洼荒地；加强现有红蟳养殖业水产种苗体系、病害防治体系、渔船技术改造和水利等基础设施建设，增强发展后劲。

（三）强化人才队伍建设，为城乡融合发展提供人力支持。建立城市人口入乡机制，保障入乡人口的基本权益，给予入乡人才一定的财政、行政补贴奖励等,激励城市人口入乡创业；与高校、科研院所、医院等单位合作，实现基层人才补充和基层锻炼成长的“双赢”。推进在地人才培养，实现青年留乡、返乡。重视关注农村原有年轻人，推进农业职业经理人培养、农村实用人才培训、农民素质提升等计划和工程，打造一批懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。挖掘培育一批“土专家”“田秀才”、产业带头人等。优化境外人才引进和服务管理能力。活化利用华侨人口资源，为外籍人员在琅岐创新创业提供便利，在琅岐开展国际人才管理改革试点。

（四）着手土地优化，破解项目用地问题。一是开展农用地整治。通过实施土地平整、田块整理、水利灌溉等工程增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件与生态环境，调整产业布局，使耕地集中连片，高效利用。二是破解建设用地指标难题。通过科学修编土地利用总体规划，遵循布局集中、产业集聚、用地集约的原则，进一步优化土地利用结构和布局；大力实施土地置换，利用已批未用建设用地或者已批建设用地进行复垦后与拟占用农用地进行置换，可有效缓解建设用地指标紧张的情况。三是加强未利用地开发。对宜农未利用地采取整治措施，用以增加耕地面积；通过对滩涂面积围垦、引淡洗盐，可较快形成农牧渔业畜产用地向“陆”方向发展。

四、加快琅岐城乡融合发展的政策建议

（一）创新农村用地政策。建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度。针对琅岐普遍存在的个人建房长期未批，无法确权，导致闲置宅基地和农房资源无法盘活的问题，建议制定有针对性的闲置宅基地和农房确权政策，由政府统一规划，以产业导入为标准，推动闲置宅基地和农房确权，并探索宅基地资格权退出机制。同时，制定有可操作性的土地流转政策，探索由政府与村集体共同成立土地流转公司或平台，政府规划和指引，村集体统一流转农用地，以此推进土地流转的突破。针对琅岐永久基本农田属性限制农业产业发展的问题，推动制定琅岐农业“标准地”政策，将永久基本农田分类，按照“宜农则农，宜林则林”的原则，促进农林复合利用。

（二）创新产业扶持政策。针对琅岐可供开发建设用地少的问题，积极协调上级规划部门，推动琅岐城市规划及国土空间规划调整，合理布局产业发展用地空间，在乡镇土地利用总体规划中预留一定比例的规划建设用地指标，保障特色小镇、农业产业园和美丽乡村的发展空间。优先申报国家省市重点项目、知名品牌，优先支持红蟳、特色蔬果等农业产业，鼓励一二三产业融合发展，积极培育知名农业品牌，对新申报成功的国家级、省级名牌农产品给予一定额度奖励。重点培育省级美丽乡村项目，大力培育乡村旅游品牌，建设“地标”项目，培育“地域”产品。

（三）创新金融支持政策。建立城乡基础设施一体化发展体制机制，通过股份合作、项目补贴、以奖代补、政策性保险等多种方式，鼓励社会资本积极参与城乡基础设施建设，并对争取到的上级资金予以配套奖励。完善农村产权抵押担保权能，制定琅岐承包地经营权担保融资政策，通过搭建平台、设立风险补偿资金等措施，鼓励本地金融机构推出“农保贷”模式，为承包地提供贷款。

（四）创新人才引入政策。针对琅岐产业发展人才资源受限的问题，制定鼓励人才到琅岐创业兴业的优惠政策，鼓励各类人才到琅岐创业兴业、下乡服务等，对特色小镇、农业产业园和美丽乡村等产业平台中引入的高端人才给予个人所得税减免、租房或购房优惠、优先落户等政策，可实行在琅岐投资兴业、就业居住两年以上，即可落社区（村）公共集体户口；制定灵活人才交流政策，对于项目引进的人才，可享受政府与项目的“双重优待”。

（五）推进服务改革。针对企业对农业农村项目投资积极性不高，招商相对困难的问题，制定琅岐“最多跑一次”服务改革方案，通过“一窗受理、集成服务、一次办结”的服务模式创新，对新引入企业，政府抽派专人协助完善和办理相关手续，涉及到重大问题，由政府集结相关单位进行集中、限时、一站式办理，让企业到政府办事 “最多跑一次”。

课题指导：江智文

                                        课题负责：张依俤                              执    笔：董承栋

发：区委常委，管委会副主任、区政府副区长，区人大、政协党组，区纪委，琅岐经济区党工委、管委会，各镇（街）党（工）委、区直各党（工）委，区直各部、委、办、局，群团组织，人武部，各经济功能区管委会，存档。

送：省委政研室协调处，市委办公厅调研一处、调研二处。

本期编辑：潘榕贞                        （共印150份）