学习先进征迁经验 探索城中村征迁资金运作及征迁后城中村发展的“景山模式”

—赴厦门市湖里区实地调研城中村征迁改造项目情况考察报告

为贯彻落实区委、区政府的指示要求，进一步学习借鉴先进地区经验，加快推动我街道城中村征迁改造项目，探索征迁资金运作及征迁后城中村发展模式，3月30日上午，区政府副区长兼蓝田开发区党委书记沈晓辉、景山街道党工委书记王晓武、景山街道办事处主任沈倩宜等一行13人赴厦门市湖里区进行了专题调研，内容如下：

一、调研的基本情况

考察组一行先后实地察看枋湖社区发展中心、湖里体育公园片区旧村整村改造项目、蔡塘广场等项目，并座谈交流经验心得。现将考察情况报告如下：

1.枋湖社区发展中心

枋湖社区发展中心是厦门岛内最大的社区发展用地项目，是由枋湖社区居民在集体发展用地上集资建设的民生工程项目。按照 “政府引导、自我拆迁、招商先行、全民入股、共同发展”的发展模式，社区6000多个居民集体入股。该项目总用地面积4.3万平方米，总建筑面积25.6万平方米，总投资约8.1亿元。

2.蔡塘社区发展中心

蔡塘社区发展中心（蔡塘广场）是厦门首个集体商业发展项目，率先探索出政府引导、自我拆迁、招商先行、全民入股、共同发展的“蔡塘模式”。在全民集资入股的基础上，率先尝试“先招商后建设”的机制，招商方式的创新则是“蔡塘模式”一大亮点。该项目用地地面积约3.1万平方米，建筑面积约12.8万平方米，项目投资约6亿元。

二、关于征迁资金运作及征迁后城中村发展模式的意见及建议

通过学习厦门湖里区枋湖社区发展中心和蔡塘广场成功的先进经验，拓宽了我们的视野，启发了我们的思维，结合我区实际，探索以下模式：

一、资金融资运作模式

资金融资运作模式即被征地村民获得政府的征迁补偿款后，政府以一定的存储利率向被征地村民的征迁补偿款进行回收的融资模式。

可行性分析：

1.采取向被征地村民进行土地征迁补偿款回收进行融资，是最便捷、最稳定的途径，可以最快程度解决政府征迁资金短缺。村民被征迁后，缺乏投资渠道和实体经营经验，资金存银行的回报率很低。如若政府制定高于银行同期存款利率的资金收储政策，引导获得补偿款的农民，将一部分土地征迁补偿资金集中存储，既可以保证农户得到稳定的分红收益，又可以缓解征迁过程中遇到的融资难问题。

2.融资运作模式是最简单高效的，无后续发展情况担忧，不用考虑其他途径所产生的经营压力、盈利情况等次生风险。

存在问题：

1.资金存储利率的问题。若按蓝田经济开发区制定的6%的资金存储利率而言，与银行同期利率或理财产品的效益差别不大，据初步调研，村民现对于理财产品投资意愿很大，理财产品分为稳健理财、进阶理财、高端理财，部分村民利用手机端进行进阶理财、高端理财的收益甚至高于6%的存储利率，例如：村民通过购买一些混合型基金，在2020年甚至能达到翻番的收益。因此存储利率定的过低很难引起村民的积极参与，若制定的存储利率太高，又会导致政府承担的经济成本太重。

2.资金回收周期的时限问题。村民一旦被征迁，如何用好这笔征迁资金，都会审慎处理，对所投资的项目都期望能快速看到效益，如若定期存储的时间过长，村民会担心紧急情况下自身资金应急困难等问题，若存储周期短，又达不到政府资金运作利用的目的。

3.村民偏向于实体投资。据初步调研，村民在被征迁后，一直担忧的就是失去了土地，失去了可以传承的实实在在的东西，所以他们更希望在他们往后的投资中，可以看到实体的项目，这样会让村民更有安全感。在调研过程中，湖里区也曾经探索征迁资金融资模式，但是因上述问题及群众积极性不高、参与度不够未能开展，于是他们探索实践了留用地建设发展模式。

4.征迁资金可利用率低。目前，在龙港路、红山路、龙头路项目及科技产业园朝阳园区（三期）项目征迁后，所有发放的征迁款为5.1亿元，据与各大银行对接，有近7成左右的征迁资金3.5亿元都使用于消费、经营性（贷款、材料款）、投资（厂房、股票、基金、保险）等方面，只有约1.6亿元是以存款的形式留存在银行，占比大约31%，其中活期储蓄为8300万元，1年以上定期储蓄为3600万元，1年以内定期储蓄为4100万元。即使社区党组织战斗力很强，也无法说服所有在银行存款的村民全部参与融资，按1年以内定期储蓄及活期储蓄存款的7成概率计算，可实际利用到的征迁资金也仅有8000万元左右。

二、留用地建设发展模式

留用地建设发展模式即村民土地在被国家征用后，国家按照一定的比例预留给农村集体经济组织和村民一部分土地，农村集体经济组织将大部分国家给予的征迁补偿款集中起来，并组织村民进行统一开发，以发展第二产业、第三产业为主，以获得的利润来保障失地村民的利益。

可行性分析：

1、政策的支撑。一直以来经营性用地的使用权只有国有建设用地招拍挂出让这个单一模式，厦门利用特区优势尝试政府以划拨的形式预留集体留用地，村集体自主拆迁自主招商，留用地平整后政府再以出让方式提供给村集体开发建设，政府不收出让金。这套政策突出的地方是特批和让利。盘活土地使用权并精准扶持集体发展。为旧村改造的拆迁集体提供了最有力的支撑，是成功最关键的因素。

2、资金的保障。湖里经验的资金来源有自有资金和贷款两种来源，贷款是普通百姓如股的主要资金来源，经济基础是资金的重要保障，厦门居民经济好，通过村民互保模式可以获得银行的资金支持，优越的营商环境和良好的投资回报也是银行提供贷款的重要保障。

存在问题：

1.土地政策出台困难。想要争取到厦门式的创新供地政策较难实现，这里的政策是优于常规的具备先行先试的创新，目前在杭州、深圳等地也有试行过此类政策，这类政策需要相关业务部门研究协调，特别是对集体留用地的开发，往往需要市一级甚至省级政府的政策保障。

2.招商环境有所欠缺。由于地域不同，与厦门湖里区优越的地理环境相对比，我区的经济发展和产业结构仍在整合之中，社会发展前景、经济效益还有所欠缺，在招商和引资方面缺乏吸引力。且后续社区经营盈利能力不足，若建设后经营管理不善，未能如预期盈利，那么所有参与入股集资建设的村民会联合起来上访，就会引发二次社会矛盾。

3.群众经济发展眼光不同。从群众的角度考虑，投资便要看到收益，投资实体和经营盈利是群众支持的关键因素。由于生活环境的差异，厦门的村民具有主动参与经济活动的积极性，这点跟厦门的大环境是分不开的。就目前我区的发展情况而言，村民自身对经济规划及发展的眼光相对较窄，更注重短期高效盈利，对参与到留用地的集资建设积极性不足。

4.产生后续征迁留用地习惯。一旦开启征迁留用地建设模式，后续我区在各个征迁项目上，必定会引发被征迁当地社区要求设置留用地建设的情况，由于留用地建设模式的周期较长，对征迁的项目的快速推进势必会造成影响。

三、工业配套或厂房集资模式

工业配套或厂房集资模式即根据科技产业园朝阳园区（三期）项目的实际，产业园必须建设办公楼、食堂、员工宿舍等配套及厂房，探索将该工业配套或厂房一定的数量进行核算后，计算出这部分配套或厂房的成本，将被征迁村民的征迁款进行集资购买该部分配套或厂房，配套或厂房所有权归村集体所有，管理权归产业园管理机构管理，配套或厂房收到的租金作为村集体的利润。

可行性分析：

1.节约产业园项目成本。由于产业园的配套建设是必须要有的，无非是项目业主建设或者被征迁社区集资建设的问题，探索交由社区集资建设，可以较大限度节约工程成本。

2.保障失地村民利益。利用产业园的配套建设及厂房，可以解决社区招商引资困难、经营管理压力、盈利分红等问题，最简单直接地保障失地村民的利益，也是可持续发展的途径。

存在问题：

1.厂房归属问题。实行过程中，如果征迁所在社区能够全员参与，那么厂房归属为村集体经济组织所有没有争议，如实行过程中，一部分村民甚至大部分村民撤回投资，就剩余的村民而言，还能否以该村集体经济组织的名义拥有该厂房的所有权。

2.厂房溢价情况。若先以利息方式付给村民，到厂房建设之后再由村民选择是否投资厂房，会产生随着建设周期的延长，厂房溢价的可能，到时候是以集资时的市场价还是以建成后的市场价卖给村民，建议先将厂房的投资选择提前，先由村民选择是否投资厂房。

3.成本价核算时长。就目前而言，蓝田经济开发区在半年内无法核算出建设该部分厂房的成本价及该部分厂房的数量，要集资多少征迁款没有确切数额，没有明确的股权。

4.统一管理的差别。如若总共建设50栋厂房，村民投资拥有其中5栋厂房，那么在招商及经营管理时由于是由产业园统一招商及管理，是否会对其他45栋厂房进行优先招商，这样势必影响村民的集体受益。