根据“六普”数据显示，惠安县户籍人口中60周岁以上老年人占总人口数10.3%，与全国的13.26%、全省的11.42%相比相对较迟，但比泉州市的8.76%高出1.54个百分点。根据国际通行的“10%”判断标准，我县已进入了“老龄化社会”，比泉州市提前进入且有较快上升趋势。重视老龄化社会，加快养老院建设，对改善老年人(含五保群体)的生活状况，发展社会福利事业，建立健全社会养老服务体系，积极应对人口老龄化, 是坚持以人为本，确保老有所养，使老年人共享经济社会发展成果具有重要意义。

一、现状及问题

1、老年人口分布

截止到2012年底，我县60岁以上的老年人口已达到8.5万，老年人口比重达到11.23%，其中，五保人数462人，占老年人口0.5%。2012年末我县老年人口分布情况如表1所示：

表1   2012年我县老年人口分布情况表

2、我县社会养老服务建设现状

目前，居家养老是我县基本的养老保障方式，机构养老、社区养老两种服务模式则是新的尝试和补充，以上三者共同构成了当前我县养老服务体系。社区养老的突出优势是可以让老人养老不离家，是家庭养老的后援和补充，可解除儿女的后顾之忧，正逐渐在为人们所接受。但社区服务养老仅局限在县城的几个社区居委会内，当前运作尚不规范。从走访的西北社区、前型社区看，所谓的社区居家养老服务站（场所），基本是老人活动中心的功能。相对居家养老和社区养老而言，机构养老有着无法替代的作用，但在我县只是一种有限的补充。

我县从2010年起开始建设镇级敬老院，今年又有2所镇敬老院正在建设之中，争取“十二五”期间达到“一镇一院”的目标。截止2012年，我县共有镇村级敬老院9家（其中镇5家，村级敬老院4家），占地面积48余亩，建筑面积6450余平方米，总投资1500余万元，总床位370余张，目前实际供养11人。今年又有2所镇敬老院正在建设之中，争取“十二五”期间达到“一镇一院”的目标。

总体而言，我县社会养老服务体系建设正处于起步阶段，存在着与新形势、新任务、新需求不相适应的问题，主要表现在：一是缺乏统筹规划，体系建设缺乏整体性和连续性。社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出，设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡，老年福利设施仍然依靠政府和少数个人筹资，缺乏资金投入长效机制，设施简陋，娱乐、健身设施和场所少，医疗服务不配套、不方便，机构养老服务难以进入良性循环轨道。二是政府投入不足，民间投资规模有限。政府补助、基本建设、物价、免税、贷款、低保、医疗等优惠政策均存在不同程度的缺失或者落实不到位。2012年前县财政基本没有投入，2013年县财政也仅安排30万元，用于补助螺阳、黄塘、净峰3个获敬老院建设各10万元；全县11个居家养老社区县级财政补助各2万元。同时，由于机构养老还没有形成完善的运行制度和浓厚的社会氛围，社会各界对此关注不够，民间投资规模少。三是服务队伍专业化程度不高，行业发展缺乏后劲。养老工作几乎都是社区或村委会工作人员兼任的，没有接受过相关业务知识培训，影响了养老服务的质量，制约了养老服务事业的发展。志愿者服务不但缺乏相关知识和经验，而且在时间上和空间上也无法完全满足老年人的日常需求。四是服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。目前养老机构准入的政策依据落后于老龄化社会和养老服务机构发展的形势要求，监管力度不大，在准入门槛上规定不具体，操作性不强；对开办养老院需要多少资金、需要多少专业护理人员、多少张床位才允许开办等没有具体规定。

二、必要性与可行性

我县的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善、城乡和区域发展不平衡、家庭养老功能弱化的形势下发生的，加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重，且亟待解决。

加强社会养老服务体系建设，是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要求。我县2012年末比上年同期增加近3500人，年增长率为4.2%，比测算“十一五”期间的年均增长率3.8%提高了0.4个百分点。预计到2015年，老年人口将达到9.6万，约占总人口的12.5%；2020年达到11.6万，约占总人口的16%。随着人口老龄化、高龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，照料和护理问题日益突出，人民群众的养老服务需求日益增长，加快社会养老服务体系建设已刻不容缓。

加强社会养老服务体系建设，是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老服务需求的必由之路。长期以来，我国实行以家庭养老为主的养老模式，但随着计划生育基本国策的实施，以及经济社会的转型，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化使其养老保障不断弱化，对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。

三、对策与建议

坚持政府主导、社会参与、市场运作的工作方针，基本建立起以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老社会服务体系，以满足老年人养老服务需求。

（一）推动养老事业发展基本体系的建立健全

    1、全面推广居家社区养老服务。依托和利用社区服务、卫生服务、家庭服务、各类养老服务机构以及相关服务行业的服务资源，建立社区居家养老服务中心（站），为社区老年人提供服务。在居家养老层面，支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造。扶持居家服务机构发展，进一步开发和完善服务内容和项目，为老年人居家养老提供便利服务。在城乡社区养老层面，重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施，推进社区综合服务设施增强养老服务功能，使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。要把养老院和养老服务机构建设摆上日事议程，县、镇都要有养老院，以保障失独、空巢、失能和半失能老人有人照料，安度晚年。

    2、加快养老服务机构建设步伐。根据《惠安县老龄事业发展“十二五”规划》，到“十二五”期末，要建成一所县级综合性养老服务机构和一所县级专业性养老护理机构，全县兴建的综合性养老服务机构中要有一半以上床位具备专业的护理、康复功能，每个镇均要建成一所以提供“五保”供养为主、社会养老为辅的农村敬老院。根据每千名老年人平均拥有机构养老床位数达到30张，养老护理康复机构床位数达每千名老年人10张以上的规定，按照我县的老年人口分布情况来测算，2015年末预计全县拥有机构养老床位数2899张，养老护理康复机构床位数966张。

    预计2015年我县养老情况各镇分布情况如表2所示：

表2   2015年我县养老情况各镇分布情况表

从以上数据分析，即使人口规模最小的镇，到2015年最少也要有170人床位的养老院，由此可见，每一个镇至少要建设一所养老院，才能适应老龄化社会需要，因此，县政府和各镇都要高度重视，把养老院和老人服务机构建设，纳入我县社会公共服务事业建设统筹安排，早作规划，保证用地，分步实施。

3、多方筹措确保资金到位。一是将社会养老服务体系建设纳入全县社会建设的范畴，逐步增加一般预算资金、福利彩票公益金等财政性专项资金用于公益性养老服务设施建设。要争取每年从福利彩票公益金中安排100万元以上专项资金，优先保障社会养老服务体系建设。二是建立社会投入机制，通过税费优惠和财政资金补贴等扶持政策，鼓励和引导企事业单位、慈善机构、社会组织以及个人等社会力量参与养老服务机构建设。三是成立专门基金，筹措相应资金。相关部门设立启动资金，加强宣传养老事业，鼓励社会捐赠资助居家养老、社区养老、养老院等服务项目建设，提倡社会资金的积极介入，如，依托春节的企业家恳谈会，鼓励有实力个人或企业奉献爱心，在适当区域投资兴办养老机构，或进一步完善机构养老所涉及的生活、文化、娱乐、卫生、保健等设施。

4、加快培育养老服务专业人才队伍。一是扩大养老服务队伍。在养老服务机构中设置社会工作者岗位，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生从事养老服务工作。支持养老服务机构吸纳下岗失业人员就业，大力培养和引进养老服务专业人才，壮大养老服务队伍。二是提高专业化水平。探索建立老年护理专业教育机制，有计划地在我县中等职业学校内开设社会工作、心理学、老年医学等与社会养老服务有关的专业和课程，或委托有关高校委培或定向招生等形式，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员。三是推行志愿服务制度。加快培育社会养老服务志愿者队伍，动员、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和志愿者为老年人提供公益服务。成立老龄服务志愿者协会，积极开展关爱老年人志愿服务行动等相关活动，探索建立“义工银行”、“劳务储蓄”等自助互助服务制度，鼓励低龄健康老年人为高龄老年人、失能老年人服务，探索建立热心慈善事业的企事业单位、社会组织和个人与养老机构挂钩帮扶机制，促进志愿者服务的经常化、制度化、规范化。

    （二）推动养老机构发展优惠政策的配套落实

1、鼓励和支持社会力量兴办养老服务机构。通过制定和完善扶持政策，引导和鼓励社会力量与社会资本以独资、合资、合作、联营、参股（土地参股）、租赁等方式，兴办老年公寓、老人护理院、托老所、养老院等养老服务机构，兼顾开展居家养老、精神慰藉等养老服务项目。鼓励通过整合、置换或转变用途等方式，利用农村空置校舍、企业、集体闲置房屋、历史文化名镇名村需要保护但无人居住的房屋，以及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等场所，通过整修或改造，兴办各类民办养老机构。

2、加强社会办养老机构建设用地保障。要将养老设施建设同步纳入经济社会发展规划、城乡建设规划和土地利用规划，编制养老设施建设布点专业规划，并将规划确定的养老设施纳入控制性详细规划。合理规划设置养老设施，落实养老设施建设年度土地利用计划。新建和扩建非营利性社会办养老设施建设项目用地，可以采用划拨方式优先供地；新建和扩建营利性社会办养老设施建设项目用地，采用“招拍挂”出让方式供地，其国有土地使用权出让金收取标准按照有关规定依法收取；农村养老设施建设，可以使用农村集体建设用地。

    3、落实社会办养老机构规费减免。养老机构提供养护服务取得的收入免征营业税。其中，非营利性养老机构自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税，符合条件的非营利性养老机构的收入，免征企业所得税。养老机构用电、用水、用气与居民家庭同价，水电气安装工程费用适当减免。有线数字电视收视维护费执行低收入用户减免政策。养老机构排放污染物达标的，经环保部门核准后免交排污费。免收养老机构残疾人就业保障金。新建和扩建非营利性养老机构设施，减半收取城市建设配套费、防空地下室易地建设费。

4、给予社会办养老机构建设和运营补贴。新建和扩建社会办养老机构增加床位100张以上、符合建设项目管理规定和养老机构建设标准的，县财政对其新增床位给予每张4000元的建设补贴，每个机构最高补贴不超过500张床位；租用房屋兴办的社会办养老机构，增加床位50张以上、房屋租期5年以上（含5年），县财政对其新增床位给予每张1000元的建设补贴，每个机构最高补贴不超过200张床位。补贴资金在养老机构建成投入使用且入住率达到50%后，经核准一次性拨付。鼓励和引导金融机构对符合条件的养老机构及其建设项目的合理信贷要求，提供积极支持。鼓励社会办养老机构接收安置政府供养对象和其他特殊困难老人。接收农村五保和城镇“三无”人员的，当地政府按照接收人数和规定标准拨付相关费用。对接收需要照料的低保、高龄、失能等特殊困难老人，可根据实际给予适当补助。

养老问题不是一个简单的社会福利问题，而是一个突出的社会问题。各级党委政府必须引起高度重视，切实加强领导和统筹协调，探索创新长效机制，有效加快和推进养老机构建设，实现养老服务设施规划与城乡建设总体规划的有机衔接，形成金字塔型养老服务设施网络架构，逐步形成覆盖城乡、区域均衡、层次清晰、功能完善、适度超前、全民共享的养老服务设施网络。