关于促进乡村有效治理的思考

中共寿宁县委政法委员会

党的十九大报告提出了乡村振兴战略，而乡村治理有效是乡村振兴战略的重要内容，当前，我县乡村治理有效既有基础设施薄弱，人才匮乏等老问题要解决，又有新困境要破解，这个新困境突出表现为法治意识不强，德治基础薄弱等。要破解我县乡村治理的困境，就是要坚持以贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从习近平总书记在宁德工作期间关于社会治理方面的重要讲话重要论述出发，有效整合基层力量，补齐基层治理短板，提高干群法治意识，厚植德治基础，健全乡村治理体系，走出一条具有闽东特色符合寿宁实际的乡村治理之路，有效维护我县社会安定稳定，繁荣发展的大好局面。

根据《中共寿宁县委办公室关于进一步深入学习宣传<习近平在宁德>持续兴起习近平新时代中国特色社会主义思想“大学习”热潮的通知》要求，近期，我们坚持以习近平总书记在宁德工作期间提出的“珍惜稳定局面”“安定方能兴邦、益国，动乱则祸国殃民”“稳定来之不易”等关于社会治理方面的重要讲话重要论述为指导，围绕“乡村有效治理”这一课题，深入基层一线开展调研，先后到斜滩镇印潭村、老练司法调解室、竹管垅乡后洋村、托溪乡阔坵村等地，详细了解基层组织建设，社会综合治理，乡风民风引导，社会矛盾纠纷调处化解，信访问题隐患排查化解等工作开展情况，与乡村干部座谈交流，并走访了县公安局、司法局、信访局，倾听乡村治理存在的困难问题，探索乡村有效治理的措施办法。经过认真梳理，形成了以下调研报告：

一、当前我县乡村社会治理的基本做法

（一）强化矛盾纠纷“大调解”机制建设，构建乡村治理新体系。坚持问题导向、基础导向、民意导向，把推进各类专业化调解组织建设做为创新社会治理专业化的一项内容，努力形成人民调解、行政调解、司法调解、信访疏导调解等各类调解方式融为一体的大调解工作机制。近年来，我县建立了一批“金牌调解中心。“能人调解室”、“法律诊所”、“和事佬调解室”，如依托县司法局，创建了寿宁县医患纠纷调解中心；依托寿宁县交警大队，创建了“寿宁县道路交通事故多元调解中心”；清源镇聘请威望高、有热情 、熟悉乡情的退休老干部成立“老韦工作室”，专职调解群众纠纷工作；斜滩镇返聘司法所退休干部挂牌成立“老练法律诊所”，坚持24小时便民服务；凤阳镇成立“巾帼调解队”专门负责邻里之间、家庭夫妻之间矛盾和不和谐关系的调解；鳌阳镇敖东社区还成立“三老”（老党员、老干部、老模范）调解室等。通过这些“金牌调解中心”和“能人调解室”的建设，创新了党政主导的多元化调解纠纷调解机制改革。2019年，全县共排查各类矛盾纠纷1210件，成功调调处1210件，调处成功率达100%，今年上半年化解各类矛盾纠纷245件，调解成功245件，调解协议涉及124.81万元。

（二）强化群防群治队伍建设，构建社会治理新业态。近年来，我们更新理念、创新举措，大力探索创新新形势下的群防群治工作，把强化群防群治队伍建设做为创新社会治理专业化的一项重要工作，要求以各乡镇人民政府为主，公安、林业、安监、消防等部门积极配合和支持。在“义务消防队”的基础上，建立一支集“义务消防、治安巡逻、抢险救灾、应急处置、服务群众”为一体的群防群治队伍。在县委、县政府以及县综治委的高度重视下，全县已建立了14支“多位一体”的群防群治队伍，实现了14个乡镇全覆盖，取得了显著社会效益。“有困难找消防”“有灾难找消防”的理念已深入寿宁大地，这支队伍承担了“急、难、险、危”的工作任务，得到了上级领导的充分肯定。特别是南阳镇义务消防队成立20多年来，共出警上千余场次，扑灭各类火灾600多场次，排除火灾隐患270多次，挽回经济损失上亿元，同时，协助公安机关打击各类违法犯罪40余次，抓获盗窃、寻衅滋事违法分子20多人，调解民事纠纷130多次，参加抗台、抗洪、交通事故救援220多次、执行社会治安巡逻任务1000多个日夜。在20多年的风风雨雨中，全体队员在大火中经受了考验，实现了自己的人生价值，得到了原国防部长迟浩田上将的亲切接见和肯定，其工作业绩多次得到省、部委表彰。为了充实巡防队伍力量，我县招募了10138名平安志愿者队员，组建22支中队、354支分队，与义务消防队等群防群治队伍一起共同守护平安，形成了强大的群防群治力量。

（三）强化社会管理平台建设，构建社会治理新模式。一是强化社会组织管理体系建设，引导社会工作机构参与社会服务管理。探索建立政府购买社会服务新机制。充分发挥工会、共青团、妇联、科协、文联、侨联、关工委、红十字会、法学会等人民团体服务群众，组织群众中的重要作用，大力发展社会服务力量，支持和发展各类志愿服务组织、社会公众机构，推进志愿服务制度化，规范化。如寿宁团县委创办“四点半学校”，解决农民工子女下午放学后的去向问题，得到了社会的充分肯定。二是强化公共安全视频监控系统建设，提升社会治理职能化水平。我县坚持“统一规划、全市联网、分区实施、资源共享、建租结合”的原则，推进公共领域、边界走廊、重点乡村和行业系统的“雪亮工程建设”，实现资源联网共享，提升社会管理水平。全力推动“雪亮工程”列入为民办实事项目，2019年，投资1500万元，建成200路高清视频，联网整合300路二、三类公共安全视频监控，新增50路人像卡口，新建1套视频安全准入系统和大数据分析与三维地图深度应用系统。2020年计划投资1200万元，新建150路高清视频监控摄像机及相应的配套储存设备，完成300路二、三类公共安全视频监控联网整合。进一步完善城区公共安全视频监控主要区域覆盖；继续推进10路车辆、60路人像卡口等建设，目前正在设计点位方案，预计7月底完成招投标。投资320万元，在斜滩、南阳、犀溪、芹洋、武曲等乡镇建立集“劝导、宣传、防控三位一体”的远程勤务管理系统，将系统设备接入交管大队智能交通管理平台，提升重点部位、交通复杂地区的管控水平。三是推进综治中心建设，提升社会治理专业化水平。推进综治中心规范化建设。按照国家标准《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》，着眼于实体化运作、实战化应用，以宁德市综治中心总体设计为参照，推动县、乡、村三级综治中心建设，坚持统一机构编制、场所场地、设施设备和标牌标志，使中心功能定位和运行模式更加明确，人员组成、设施要求、综治信息系统建设、公共安全视频监控建设联网应用等全面得到落实，注重整合本级综治资源，形成有机整体，提升综治中心实战能力，为人民群众提供全面、优质、高效的社会治安相关公共管理服务。今年内乡（镇）村综治中心建成率分别达到100%、和80%以上。有效提升了乡村社会治理的智能化水平。

二、存在问题

（一）乡村群众法律意识淡薄。调研中发现，在我县的乡村，群众重人情、轻法律的观念仍然深入人心，比如在遇到问题时，首先想到的是“我熟人”“走关系”，而不是选择法律的途径去解决问题，信访不信法的现象依然存在。

（二）乡村群众思想道德水平低下。调研中发现，封建社会中的一些落后思想对群众影响还很深，如农村中的封建迷信活动仍然没有杜绝，婚丧喜庆大操大办之风重又盛行，天价彩礼、摆阔气、互相攀比、利己主义、享乐主义等，陈规陋习和歪风邪气在农村明显存在。

（三）项目建设恶意阻工。在项目建设征地拆迁过程中，一些群众为了追求个人利益的最大化，对征地拆迁补偿漫天要价，“达不到目的不罢休”的现象明显存在。

（四）信访问题严重。近年来，随着经济社会的不断发展，民主政治建设的不断推进，群众的法律意识、维权意识虽然得到了一定提升，但部分群众或片面理解政策法律，或过分追求自身利益，形成了“信上不信下”“信访不信法”“信多不信少”的错误心态。有的群众认为司法部门都是党委、政府“管”的，能够改变法院判决，甚至可以代替法院执行，于是，有事就找政府、找领导，信“访”不信“法”，明显存在；有的群众认为“大闹大解决”，上访人数越多，闹得越厉害，政府就会越重视，就会妥协，因而采取集体访聚集访的形式给政府施加压力，再加上现实中，确实有个别人因访得利，从而出现“会叫的孩子有奶吃”的现象，从而导致违法违规上访。

（五）调解机制不够完善。在人员配备方面，目前全县226个人民调解委员会，700多名人民调解员由各乡镇和村（社区）分别设立和选聘，各自管理，村一级的人民调解委员会成员基本上由村干部兼任，大部分人员作用发挥有限，乡镇一级的人民调解委员会成员及专职人民调解员中也是政府干部兼职多；在工作方式方面，主要以“谁接待、谁受理、谁调解”为主要模式，各个人民调解委员会之间的工作联系缺乏制度性安排；在工作经费保障方面，除了全县统一的“一案一补”外，由各乡镇和各村各自保障，由于我县的乡镇和大部分行政村财力有限，保障不足，也一定程度上影响了调解员的工作热情和积极性；在其他方面，由于乡村矛盾纠纷类型，特点存在差异，各位调解员之间的能力素质和知识也存在差异，缺乏在全县甚至乡镇内部统筹调解资源的机制，致使各人民调解委员会调解员的能力素质和知识不能与受理的矛盾纠纷完全匹配，造成人才资源的浪费和欠缺现象并存。

（六）“村霸、村痞、村赖”依然存在。虽然经过两年多的扫黑除恶专项斗争，农村的一些黑恶势力得到了打击和根治，但一些达不到“涉黑涉恶”条件的“村霸、村痞、村赖”依然存在，乡村打架斗殴、欺压百姓、干扰村务、阻工闹事、非法上访现象尚未完全根除，影响了农村社会稳定。

（七）村级管理体制没有完全理顺。村务公开不够规范，流于形式。只注重公开结果，没有公开群众更看重的公开过程。村级“六大员”选聘存在“亲情员”“人情员”“世袭员”“关系员”等现象，经过调查发现，现在村一级有23个“六大员”，岗位补助由相关职能负责发放，每个岗位补助最低的50元，最多的700元，“六大员”的作用没有得到发挥，岗位补助成了一部分“六大员”的“福利”，有的“六大员”领岗（岗位津贴）却长期不在岗，有的“六大员”村主干管不住、叫不动，有的岗位整合不均衡，又出现新的矛盾，部分行政村党支部凝聚力、战斗力不强，支部班子软弱涣散等。

（八）包村干部职责不够明确。一些包村干部对所包的村，情况了解甚少，下村开展工作满足于完成党委、政府下达的中心任务，蜻蜓点水，没有真正沉下心来了解情况，与群众沟通联系较少，“群众语言”缺乏。

三、加强和改进乡村治理的对策建议

（一）强化源头预防，筑牢乡村治理根基

1.全面推行社会稳定风险评估制度。全面推行社会稳定风险评估制度，凡涉及群众利益的重大事项都要从合法性、合理性、可行性、是否可能引发较大的不稳定事件和是否有相应科学的有效的应急处置预案等五个方面进行社会风险稳定评估。积极发挥所聘请的法律顾问作用，对制定出台的政策性规范性文件，需经法律顾问审核把关。

2.完善信访问题隐患排查化解机制。严格按照《关于进一步加强和改进信访工作的若干意见》（寿委发[2017]3号）文件的要求，强化隐患摸排，及时收集可能产生矛盾纠纷的问题，定期分析研判信访形势，高度重视初信初访办理，把问题解决在萌芽状态。对排查出的问题要逐案逐人逐项登记并建立台帐，并做到“三个明确”，即明确责任单位、责任人、解决时限。坚持“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则，做好化解工作。

3.加强乡村法治宣传教育。充分发挥全媒体传播在乡村法治宣传的积极作用，“一日一案例”加大以案普法、以案释法和案例指导力度，重点加强社会热点案件和事件的法治解读，让热点案件、事件成为全民法治公开课。要大力推动“美丽乡村公益行”“三下乡”等“法律六进”活动，将法律咨询、法制宣传送到群众家门口，不断提升全社会知法、守法、用法的水平。

（二）突出和谐稳定，构建乡村治理体系

4.建立县乡村社会矛盾纠纷调处化解机制。加强各乡镇人民调解工作室规范化建设，在各村（社区）设立“和事佬”工作室，全力推进矛盾纠纷调解。县级组建矛盾纠纷调解“专家库”，并依托县司法局设立县人民调解服务中心，充分运用调解资源，统筹调度专家库及各乡镇人民调解工作室、各村（社区）“和事佬”工作室调解人员，切实增强调解实效。

5.整合村（社区）“六大员”队伍。按照“一人多岗、一员多职，同类归并、减员增效”的总体要求，全面整合村（社区）“六大员”队伍，实行“乡聘村用、县备案指导”，将“六大员”选聘、管理权限下放给乡镇党委政府，由乡镇统一发放“六大员”报酬待遇，同时通过设岗定责、竞聘上岗、量化考评、动态管理等方式，加强“六大员”队伍的建设管理。鼓励村主干和其他“两委”成员兼任“六大员”。

6.加强农村警务工作。全面推行“一网格一民警、一村一警务助理”机制，警务助理实行双重管理，以县级公安机关管理为主，乡（镇）管理为辅，每个行政村至少配备1名警务助理常驻本村。推行党员网格民警兼任村（社区）党支部副书记，发挥村级组织、党员群众参与社会治理作用，实现“百姓的事由百姓商量办、大家的事让大家一起办、村里的事照村规民约办、干部的事在群众监督下办”。

（三）坚持问题导向，整治乡村不良风气

7.持续推进乡村移风易俗。各乡镇要收集、挖掘、整理富有地方特色的优秀家风家训、家教格言，制作成宣传专栏、固定标语，张贴到家家户户，潜移默化陶冶村民情操。引导村民在村党组织的领导下依法制定村规民约，倡导文明生活方式，反对封建迷信、反对铺张浪费。坚决遏制大操大办、天价彩礼、互相攀比、厚葬薄养等陈规陋习，树立新风正气。要发挥典型示范引领作用，常态化开展“最美庭院”“文明家庭”“星级文明户”等评选活动，并由乡镇党委政府予以表扬。要弘扬正能量，在各村醒目位置设立红黑榜，正面宣传身边好人好事，曝光不文明行为，引导人们向上向善，逐步形成良好的民风民俗。

8.开展平安乡村创建。建立县、乡、村三级平安建设协调机制，深化县直机关单位挂点帮扶乡镇和重点村平安创建工作，持续推进平安乡镇和平安村（社区）创建活动，争取到2020年底，全县60%的乡镇通过市一级平安乡镇验收；力争到2022年，全县所有乡镇和95%以上的村（社区）达到更高水平的创建标准。由县委县政府命名表扬一批“平安先进村（社区）”，努力打造一批具有寿宁特色，在全市有影响力的平安建设示范乡村。

9.加强乡村治理保障能力建设。加快乡村“雪亮工程”建设，实现对乡村重点目标、重要部位、交通要道“全覆盖、无盲区”的有效管理，逐步推进“齐看家·保平安”公共安全视频监控系统建设，加强手机移动端建设，实现可视化巡防；依托乡村综治中心，创建“网格化+治理”平台，将环保、禁毒、预青等工作纳入网格化服务管理平台，建立起以信息化为引领的乡村服务“大联动、微治理体系”。将乡镇所在地和人口较多的村（社区）划分为若干网格，由村（社区）两委成员兼任网格员，及时了解网格内人员动态，听取意见、收集民意、化解矛盾、解决关切，积极构建“乡村网格化、管理精心化、服务人性化、参与多元化”的乡村综合管理模式。逐步拓展平安建设（综治工作）商业保险覆盖面，将交通事故救助、侵财案件救助等纳入保险范围。

10.建立防范和整治“村霸、村赖、村痞”的“灰名单”机制。各乡镇党委、政府要加大宣传力度，发动群众举报、主动摸排线索，对本辖区内涉嫌干扰基层政权、欺压百姓、破坏经营秩序、侵占集体资产、依仗宗族势力恃强凌弱危害一方的“村霸、村赖、村痞”，进行全面摸底排查，形成问题线索清单，及时通报公安机关和扫黑办备案。县公安局要把各乡镇上报的“村霸、村赖、村痞”列为重点关注对象，进行分析研判，收集固定相关证据，及时侦查、依法打击，不断提高广大人民群众的安全感。

（四）加强党建引领，构建多元共治格局

11.建好村级班子。提前谋划2021年村级组织换届选举工作，“一村一策”制定村干部培养计划，每村培养储备不少于2名的后备人才。建立下派驻村第一书记和乡村振兴指导员工作长效机制，确保脱贫攻坚重点村、软弱涣散党组织村、产业薄弱村下派干部全覆盖。全面落实村主干县级党委组织部门备案管理制度，逐步提高村主干待遇保障，县级每年至少开展1次村主干集中培训，乡级每年至少对村两委班子轮训1次。

12.明确包村干部岗位职责。深化乡镇干部包村联户制度，加强乡镇干部做群众工作的能力建设，建立乡镇党员干部列席参加村研究“三重一大”会议和村级党组织“三会一课”制度，推动乡镇干部沉下去摸情况、查问题、找对策，推动党的路线方针政策和上级党组织各项决策部署落实到村。包村干部每周进村不少于1天，对村级事务负指导责任。

13.进一步完善村级管理制度。严格落实“四议两公开”“六要”群众工作法等民主决策制度，抓实“互联网＋村务公开”。村级事务每月定期公开、重大事项随时公开。公开情况实行乡镇每月跟踪指导、县级每季汇总监管。